Masih Pantas Otonomi Atau Federalisme? Menguji Kembali Relasi Pusat–Daerah Melalui Persoalan Proyek Strategis Nasional (PSN)
A. Desentralisasi dalam Kebijakan Pembangunan Nasional
SEMARANG, hmisemarang.org — Reformasi 1998 membawa perubahan besar dalam hubungan antara pemerintah pusat dan daerah. Sistem pemerintahan yang sebelumnya cenderung terpusat bergeser menuju desentralisasi melalui pemberian kewenangan yang lebih besar kepada daerah. Otonomi daerah tidak hanya dimaksudkan untuk membagi urusan pemerintahan, tetapi juga mendekatkan pengambilan keputusan kepada masyarakat, meningkatkan partisipasi publik, mengurangi dominasi pemerintah pusat, serta mendorong pemerataan pembangunan.
Desentralisasi memiliki hubungan erat dengan demokratisasi karena memberikan kesempatan kepada pemerintah daerah dan masyarakat untuk berperan dalam menentukan kebijakan sesuai dengan kondisi sosial, ekonomi, lingkungan, dan kebutuhan wilayahnya. Oleh karena itu, keberhasilan desentralisasi tidak cukup diukur dari kewenangan formal yang diberikan kepada daerah, tetapi juga dari kemampuan daerah untuk memengaruhi kebijakan yang berdampak langsung terhadap masyarakat.
Dalam praktiknya, setelah lebih dari dua dekade desentralisasi, masih terdapat perbedaan antara kewenangan formal dan kemampuan nyata pemerintah daerah dalam menentukan arah kebijakan. Hal tersebut terlihat dalam kebijakan pembangunan nasional, khususnya Proyek Strategis Nasional (PSN) dan proyek energi strategis. Pemerintah pusat memiliki kewenangan besar dalam menentukan proyek yang dianggap memiliki kepentingan nasional. Perpres Nomor 109 Tahun 2020 dan PP Nomor 42 Tahun 2021 menunjukkan pentingnya kewenangan pusat dalam mempercepat pelaksanaan PSN.
Meskipun keputusan strategis ditetapkan pemerintah pusat, pelaksanaan proyek berlangsung di daerah dan dapat berdampak pada tata ruang, lingkungan hidup, kawasan hutan, pengadaan tanah, kegiatan ekonomi, serta kehidupan masyarakat setempat. Karena itu, persoalan desentralisasi bukan semata-mata mengenai ada atau tidaknya kewenangan pemerintah pusat, tetapi mengenai sejauh mana pemerintah daerah dan masyarakat dapat berpartisipasi dan memengaruhi keputusan yang berdampak langsung terhadap wilayahnya.
B. Pengembangan Panas Bumi Gunung Ungaran dan Posisi Pemerintah Daerah
Pengembangan panas bumi Gunung Ungaran di Jawa Tengah dapat menjadi contoh hubungan antara kewenangan pusat dan daerah. Pada 2026, Menteri ESDM menerbitkan Keputusan Menteri ESDM Nomor 134.TK/EK.04/MEMBPE/2026 yang menjadi dasar penugasan atau pendelegasian Wilayah Kerja Panas Bumi (WKP) Gunung Ungaran kepada PT PLN (Persero).
Rencana tersebut masih berada pada tahap perencanaan, studi kelayakan, dan eksplorasi. Dengan perkiraan kapasitas sekitar 55 MW dan wilayah kerja sekitar 29.800 hektare, pengembangan panas bumi memerlukan kajian teknis serta eksplorasi, termasuk pengeboran untuk memperoleh data mengenai potensi sumber daya. Keputusan mengenai penugasan WKP juga belum berarti bahwa seluruh tahapan pembangunan dapat langsung dilaksanakan karena masih terdapat berbagai persyaratan seperti KKPR, PPKH, persetujuan lingkungan atau AMDAL, kajian teknis, dan pelibatan masyarakat.
Proyek ini memiliki dimensi yang lebih luas daripada sekadar penyediaan energi. Kawasan Gunung Ungaran berkaitan dengan hutan, sumber mata air, lahan pertanian, permukiman, pariwisata, keanekaragaman hayati, serta kawasan yang memiliki nilai sejarah dan budaya seperti wilayah sekitar Candi Gedong Songo. Oleh sebab itu, kepentingan energi nasional perlu berjalan bersama dengan perlindungan lingkungan, keselamatan masyarakat, kepentingan sosial-ekonomi, dan pelestarian kawasan.
Pemerintah daerah, termasuk Dinas Lingkungan Hidup dan Kehutanan (DLHK) Provinsi Jawa Tengah, tetap memiliki peran dalam proses pengembangan. Pemerintah daerah dapat terlibat dalam koordinasi, kajian, tata ruang, perizinan, sosialisasi, dan proses konsultasi publik. Namun, keterlibatan administratif tersebut perlu dibedakan dari keterlibatan substantif. Kehadiran daerah dalam rapat atau proses perizinan belum tentu menunjukkan bahwa daerah memiliki pengaruh terhadap keputusan strategis mengenai lokasi, skala, metode, atau desain proyek.
Dalam konteks desentralisasi, pertanyaan pentingnya adalah apakah pemerintah daerah hanya menjalankan keputusan yang telah ditetapkan pemerintah pusat atau masih memiliki ruang untuk memengaruhi kebijakan ketika berbagai alternatif proyek masih dapat dipertimbangkan. Jika daerah dapat mengusulkan perubahan, meminta kajian tambahan, memberikan alternatif, atau menyampaikan keberatan sebelum keputusan final ditetapkan, maka keterlibatannya lebih mencerminkan desentralisasi substantif.
C. Kewenangan Pusat, Desentralisasi, dan Persoalan Panas Bumi
Hubungan antara pemerintah pusat dan daerah memiliki dasar konstitusional dalam UUD 1945. Indonesia merupakan negara kesatuan, tetapi negara kesatuan tidak berarti seluruh keputusan harus ditentukan oleh pemerintah pusat. Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945 memberikan dasar bagi penyelenggaraan pemerintahan daerah, pembagian kewenangan, serta pengakuan terhadap daerah tertentu yang memiliki kekhususan atau keistimewaan.
Dalam sektor panas bumi, UU Nomor 21 Tahun 2014 memberikan kewenangan yang besar kepada pemerintah pusat, terutama dalam pemanfaatan panas bumi secara tidak langsung untuk menghasilkan tenaga listrik. Kewenangan tersebut meliputi kebijakan, pengaturan, perizinan, pembinaan, pengawasan, serta kegiatan eksplorasi dan pemanfaatan. Sentralisasi ini dapat dipahami karena energi merupakan kepentingan nasional yang membutuhkan kebijakan dan koordinasi secara luas.
Namun, sentralisasi kewenangan juga menimbulkan persoalan dari perspektif desentralisasi. Daerah merupakan wilayah tempat sumber daya berada dan tempat dampak proyek dirasakan, tetapi keputusan strategis mengenai pemanfaatan sumber daya dapat lebih banyak ditentukan oleh pemerintah pusat. Kondisi tersebut menimbulkan potensi ketidakseimbangan antara tanggung jawab daerah dalam pelaksanaan proyek dengan kewenangannya dalam menentukan arah proyek.
Kasus Gunung Ungaran menunjukkan bahwa keberadaan pemerintah daerah, gubernur, bupati, DPRD, maupun perangkat daerah belum dengan sendirinya membuktikan bahwa desentralisasi berjalan secara substantif. Ukuran yang lebih penting adalah kemampuan daerah untuk memengaruhi keputusan yang memiliki dampak langsung terhadap wilayah dan masyarakatnya. Dengan demikian, penguatan desentralisasi dapat diarahkan pada peningkatan ruang partisipasi daerah, kejelasan pembagian kewenangan, penguatan kapasitas teknis, serta koordinasi yang lebih efektif antara pusat dan daerah.
D. Desentralisasi yang Diperkuat dan Wacana Federalisme
Persoalan hubungan pusat dan daerah tidak serta-merta harus diselesaikan dengan mengubah bentuk negara. Banyak persoalan dapat terlebih dahulu diatasi melalui penguatan desentralisasi, terutama dengan memperjelas pembagian kewenangan, memperkuat kapasitas pemerintah daerah, meningkatkan koordinasi, serta memastikan dukungan pembiayaan yang memadai. Dengan demikian, daerah tidak hanya menerima tanggung jawab dalam pelaksanaan pembangunan, tetapi juga memiliki ruang yang lebih besar untuk memengaruhi kebijakan yang berdampak pada wilayahnya.
Federalisme dapat dibahas sebagai alternatif desain hubungan kekuasaan apabila persoalan pusat-daerah dipandang bersifat lebih mendasar. Berbeda dengan desentralisasi dalam negara kesatuan, federalisme memberikan pembagian kekuasaan yang lebih konstitusional antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian. Karena itu, federalisme bukan sekadar memberikan tambahan kewenangan kepada daerah, melainkan mengubah struktur pembagian kekuasaan secara lebih mendasar.
Dalam konteks Indonesia, pembahasan federalisme perlu ditempatkan sebagai wacana mengenai desain hubungan pusat dan daerah, bukan sebagai jawaban langsung terhadap persoalan proyek Gunung Ungaran. Sebelum mempertimbangkan perubahan menuju sistem federal, perlu dinilai terlebih dahulu apakah desentralisasi dalam kerangka negara kesatuan masih dapat diperkuat sehingga daerah memperoleh kewenangan dan ruang partisipasi yang lebih bermakna.
Dengan demikian, kasus pengembangan panas bumi Gunung Ungaran memperlihatkan bahwa tantangan utama desentralisasi terletak pada keseimbangan antara kepentingan nasional dan kepentingan daerah. Pemerintah pusat tetap memiliki peran dalam menentukan kebijakan strategis nasional, tetapi pemerintah daerah dan masyarakat perlu memiliki ruang yang nyata untuk memberikan masukan dan memengaruhi keputusan yang berdampak langsung terhadap wilayahnya.
Dari perspektif tersebut, penguatan desentralisasi dapat menjadi langkah untuk memperbaiki hubungan pusat-daerah, sedangkan federalisme dapat ditempatkan sebagai wacana yang lebih mendasar mengenai pembagian kekuasaan apabila desentralisasi dalam negara kesatuan dianggap belum mampu memberikan keseimbangan yang memadai.
Referensi
Wijayanti, S. N. (2016). Hubungan antara pusat dan daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014. Jurnal Media Hukum, 23(2), 186–199.
Christina, R., & Muttaqin, M. A. (2010). Desentralisasi dan otonomi daerah; desentralisasi, demokratisasi dan akuntabilitas pemerintah daerah. Jurnal Wacana Kinerja, 13(2).
Ridwansyah, M. (2017). Upaya menemukan konsep ideal hubungan pusat-daerah menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Jurnal Konstitusi, 14(4).
Peraturan Presiden Nomor 109 Tahun 2020 tentang Perubahan Ketiga atas Peraturan Presiden Nomor 3 Tahun 2016 tentang Percepatan Pelaksanaan Proyek Strategis Nasional.
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2014 tentang Panas Bumi.
Kementerian ESDM – Pengembangan Panas Bumi Gunung Ungaran
Pemprov Jawa Tengah – Aspirasi masyarakat terkait Gunung Ungaran
DPRD Jawa Tengah – Eksplorasi Panas Bumi Gunung Ungaran
Susanto, S. (2019). Desentralisasi asimetris dalam konteks negara kesatuan. Administrative Law and Governance Journal, 2(4), 631–639.
